Orçamento público : um estudo em municípios brasileiros sobre variações entre planejamento e execução e suas causas

Abstract

O orçamento público municipal é de grande importância para implantação das políticas públicas em governos locais, pois contempla ações e respectivos custos para ofertar à sociedade serviços essenciais. Porém, variações significativas entre planejamento e execução podem comprometer a eficácia e eficiência do instrumento. Assim, este trabalho tem por objetivo analisar variações entre planejamento e execução em orçamentos municipais brasileiros e suas possíveis causas. Para consecução da pesquisa, foi realizado levantamento documental em dados orçamentários de 3.716 municípios brasileiros, no período de 2015 a 2018, analisados com estatística descritiva e metodologia do Public Expenditure and Financial Accountability program (PEFA), cujos resultados possibilitaram classificar os orçamentos em mais precisos ou menos precisos e, a partir dessa classificação, testar o efeito de variáveis sobre a precisão orçamentária, utilizando regressão logística. Também foi feito estudo multicasos, em sete municípios pernambucanos, por meio de levantamento e análise de conteúdo de entrevistas, realizadas com quinze atores do processo orçamentário, para verificar, sob a ótica desses atores, causas das variações observadas. Os resultados evidenciam que a maioria dos municípios pesquisados têm a prática de superdimensionar valores planejados de receitas e despesas. As despesas totais apresentaram variações significativas em parte dos municípios pesquisados, mas a maioria as executa em totais próximos aos planejados. Já variações nas receitas (totais e por categoria econômica) e despesas (por categoria econômica e por funções), são expressivas na maior parte dos municípios. Quase metade dos orçamentos pesquisados foram considerados como menos precisos. Problemas no planejamento, estrutura física, tecnológica, recursos humanos, dificuldades econômicas e sociais, impactam para que as variações ocorram. Já os entrevistados apontaram diversas causas para as variações, enfatizando a necessidade de melhorias na orçamentação, principalmente as relativas a problemas internos, sobre os quais a gestão municipal tem maior gerência. Causas externas podem ser minimizadas com aprimoramento do processo. Integração entre gestão e sociedade pode ser elemento chave para construção de orçamentos mais reais e que atendam às necessidades da população. Alterações no orçamento são necessárias, mas que ocorram para atender demandas imprescindíveis e não para servir a oportunismos políticos. Assim, como contribuição teórica, esta tese amplia a discussão sobre variações em orçamentos municipais, integrando resultados oriundos dos dados orçamentários pesquisados e percepção de atores do processo sobre causas das variações. A triangulação de métodos (levantamento, análise quantitativa, análise qualitativa) permitiu analisar o processo por perspectivas distintas, que possibilitaram evidenciar resultados que só números não conseguiriam apreender, oriundos da ação dos sujeitos envolvidos. Como contribuição prática, ao evidenciar sugestões de mudanças indicadas pelos entrevistados, os elaboradores do orçamento podem adotar as ações propostas, desde que exequíveis segundo a realidade de cada município. Como contribuição social, o estudo fomenta o aprimoramento do processo, pois o orçamento municipal é relevante para toda a sociedade que, como principal interessada, precisa se fazer presente e atuante, exercendo o controle orçamentário e assegurando a efetividade de serviços essenciais, garantidos constitucionalmente.