As Emendas do Relator-Geral do Orçamento RP-9 e a Mutação Constitucional Parlamentar Inconstitucional : o "orçamento secreto" como decantação da governança populista no Brasil

Abstract

A presente pesquisa aborda as Emendas de Relator-Geral do Orçamento RP-9, que estiveram relacionadas à implementação do chamado “orçamento secreto” no Brasil, entre os anos de 2020 e 2022. A Constituição Federal de 1988 retomou e consolidou a participação do Poder Legislativo na elaboração das leis orçamentárias. Ao longo da Nova República, as emendas parlamentares passaram a ocupar papel central na dinâmica do Presidencialismo de Coalizão, de modo a possibilitar a formação de maioria legislativa para a aprovação dos projetos do governo. Na última década, através da aprovação de Emendas Constitucionais, o Congresso Nacional tornou impositiva a execução de percentuais mínimos das Emendas Individuais e de Bancada Estadual, apontando para melhor regulamentação da matéria, no corpo constitucional. Em 2018, o ex-Presidente Jair Bolsonaro se elegeu através de um discurso populista e refratário a alianças com a política tradicional. Apesar disso, no ano de 2021, a mídia brasileira divulgou a existência de um “orçamento secreto”, através do qual estariam sendo distribuídas Emendas de Relator-Geral marcadas pelo indicador de Resultado Primário RP-9 a congressistas aliados ao governo. No final de 2022, o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucionais práticas e dispositivos vinculados ao orçamento secreto, nos autos das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental no 850, no 851, no 854 e no 1.014. O Tribunal de Contas da União, através dos Relatórios sobre as Contas do Presidente da República referentes aos anos de 2020, 2021 e 2022, igualmente apontou os achados em relação a essas

emendas. Diante desse quadro, a pesquisa se propõe a verificar se as Emendas RP- 9 representaram uma mutação constitucional inconstitucional pela via parlamentar.

Para tanto, desenvolve-se pesquisa explicativa, a partir da análise bibliográfica e documental, inclusive de dados secundários públicos. Após apresentação do panorama atual do orçamento público no Brasil e, em específico, das normas envolvendo as emendas parlamentares, são analisadas as conclusões do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Contas da União acerca das Emendas RP-9. Na sequência, a partir dos aportes doutrinários sobre as teorias dos populismos, verificam-se as relações entre o orçamento secreto e o estabelecimento de uma governança populista entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, ao longo do mandato do ex-Presidente Jair Bolsonaro. Por fim, são invocadas as Teorias do Emendamento Constitucional Inconstitucional e das mutações constitucionais como lente analítica dos dados até então coletados. Como resultado da pesquisa, identificou-se que os Pareceres Preliminares à Lei de Diretrizes Orçamentárias, a partir de normas regimentais do Congresso Nacional, promoveram indevida ampliação das hipóteses de emendas parlamentares autorizadas pelo art. 166, §3o, III, da CF/88, sem alteração diretamente no texto constitucional. Os impactos das Emendas RP-9 sobre o orçamento e a ausência de respaldo social ou justificativa relacionada ao aprimoramento democrático corroboraram a hipótese de uma mutação constitucional inconstitucional.