O Ministério Público de 1988 : construção, trajetória e mudanças institucionais na fronteira entre o jurídico e o político

Abstract

Este trabalho procura estabelecer uma reflexão sobre a trajetória institucional do Ministério Público de 1988 (MP), orientada pela seguinte pergunta de pesquisa: quais os elementos, eventos e sequências temporais relevantes para explicar a configuração normativa, a visibilidade social e a ampla capacidade de intervenção nas questões de relevo público que hoje caracterizam o Ministério Público brasileiro? Ciente do fato da pluralidade institucional decorrente do modelo federativo brasileiro, propõe-se que há possibilidades e até vantagens analíticas em se promover a discussão aqui pretendida tomando o Ministério Público como uma organização nacional, na medida em que há um marco normativo e uma agenda corporativa compartilhados, além de evidências de um isomorfismo institucional entre os diferentes órgãos ministeriais existentes no País. Para fazer frente a esse empreendimento de pesquisa, nomeadamente em razão da abrangência da discussão a ser desenvolvida, utilizar-se-á o institucionalismo histórico (IH) como marco teórico principal. Essa escolha se justifica em razão da vocação dessa abordagem analítica para a reflexão sobre a capacidade de agência de atores estatais — com a mobilização do fenômeno do pluralismo estatal identificado por Arantes (2015) como uma característica típica do sistema de justiça brasileiro —, e para a construção de explicações causais sobre processos históricos-temporais com base em evidências qualitativas. Nessa perspectiva, a estratégia de pesquisa se propõe à investigação de três momentos-chave para a trajetória do Ministério Público tomado como organização nacional, com o fito de identificar suas implicações no desempenho institucional do órgão: i) o processo de construção institucional que tornou possível o desenho institucional legado pelo Constituinte de 1987/1988; ii) a principal mudança institucional formal no desenho constitucional do órgão, com a criação do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), instância de controle externo da atividade ministerial, estabelecida pela EC 45/2004; iii) um processo de mudança institucional gradual amplamente proposto pela literatura especializada, no qual o MP brasileiro teria deixado de priorizar a defesa de direitos difusos, coletivos e institucionais homogêneos em benefício da atuação no âmbito da repressão penal anticorrupção. A metodologia adotada na tese é a de mapeamento de processos (process tracing), tendo como fonte principal um levantamento documental que contempla a consulta de debates legislativos e internos aos órgãos ministeriais, atos normativos relacionados à atuação do MP e do CNMP, além da memória advinda de registros de diferentes espécies e que tenham pertinência com o tema da pesquisa, tais como entrevistas, discursos de posse e documentos produzidos por associações de classe. Além disso, buscou-se empreender uma revisão da literatura específica sobre o MP de 1988, sem pretensão exaustiva e independentemente da adoção da análise institucional como lente de estudo, com o objetivo de estabelecer um certo estado da arte das pesquisas sobre a organização. A hipótese geral da tese é a de que a trajetória do Ministério Público de 1988 e as principais mudanças institucionais ocorridas após a Constituição Federal de 1988 permitem identificar a organização como uma espécie de caixa de ressonância de algumas das principais tensões e ambiguidades decorrentes da solução conciliatória que caracterizou a transição democrática e o processo constituinte de 1987-1988. Essa seria uma das razões principais para um certo mimetismo que tem caracterizado os discursos, a identidade e o desempenho institucional do MP brasileiro nas décadas posteriores à promulgação da Constituição de 1988.