DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL E TRANSPARÊNCIA: análise dos modelos de regulamentação das verbas de transferência especial

Abstract

O trabalho analisa a evolução do orçamento brasileiro em suas Constituições pretéritas, desde a Constituição do Império de 1824 até a atual Constituição Cidadã de 1988, notando que, em grande parte da nossa história jurídica, bastavam à nação um documento com receitas e outro com despesas, por muito tempo votados em apartado. A Constituição de 1988 inaugurou um novo paradigma para o orçamento público brasileiro, conferindo-lhe uma densidade normativa inédita e estabelecendo instrumentos como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Contudo, a análise se detém na figura das emendas parlamentares de transferência especial (emendas pix), as quais constituem um dos mais expressivos instrumentos de intervenção do poder legislativo no processo orçamentário, visando a descentralização fiscal. O estudo constata que, embora concebidas para aprimorar a descentralização fiscal, essas emendas enfrentam graves desafios de implementação em razão de uma regulação insuficiente e de fragilidades institucionais estruturais. O atual desenho normativo, marcado pela discricionariedade na indicação de beneficiários, pela opacidade na execução orçamentária e pela frágil governança local, cria um ambiente propício a desvios de finalidade. A consequência é que o modelo vigente das emendas Pix, que dispensa a celebração de convênios ou instrumentos congêneres, compromete a integridade do gasto público e a efetividade das políticas públicas, sendo insuficiente para garantir o princípio da transparência. A superação desses desafios exige a adoção de modelos de regulamentação mais robustos e complementares, como a regulamentação infraconstitucional por leis e decretos, contratos de cooperação técnica ou emendas às constituições estaduais, intrinsecamente ligada a um compromisso político-institucional com o fortalecimento da accountability e da integração entre os sistemas de controle. A transparência revela-se como pilar indissociável de qualquer reformulação regulatória, sendo essencial para legitimar a descentralização de recursos e converter as emendas em efetivos instrumentos de controle social e democratização orçamentária.